SURENDETTEMENT - Le Conseil économique et social produit un rapport sur le phénomène en France. Le Conseil économique et social a rappelé dans sont rapport d’octobre 2007 que trop souvent le crédit révolving est présenté comme une épargne. Nous ne pensons pas que les 2 solutions mises en avant – le micro-crédit et la médiation – suffissent pour contrôler le phénomène du surendettement. En bas de page, le rapport du CES sur le surendettement des particuliers. ----------------------------- 23/10/2007 - L'Expansion.com LE SURENDETTEMENT S'AGGRAVE MALGRE LA LOI BORLOO Près de 185.000 ménages ont déposé un recours auprès de la commission de surendettement en 2006, a constaté le Conseil économique et social (CES). Soit 20.000 demandes de plus qu’en 2003, malgré la loi Borloo destinée à offrir « une seconde chance » aux surendettés. En décembre 2006, 700.000 ménages étaient en cours de procédure de désendettement, selon le baromètre trimestriel de la Banque de France, mais 15% des ménages français disent avoir des difficultés à rembourser leurs dettes, soit 3,6 millions de ménages (7,5 millions de personnes). Cette loi a suscité de gros espoirs mais elle est appliquée « de façon trop restrictive » et trop souvent à l’exclusion des jeunes « avec ou sans qualification », estime le CES. Le Conseil a affiné le portrait des mauvais payeurs : de moins en moins de « surendettés actifs », qui multiplient les achats sans rapports avec leurs ressources (15% seulement des dossiers), de plus en plus d’ « accidentés de la vie », pour cause de chômage (31%), séparation ou décès (17%). Le CES constate en outre que le crédit à la consommation est devenu pour de nombreux ménages la seule issue pour boucler leurs fins de mois. Soit un « dévoiement total » du crédit révolving, présenté abusivement par les distributeurs comme une « réserve d’argent », autrement dit une épargne. Pour lutter contre le phénomène, le CES propose de remonter de 21.500 à 50.000 euros le seuil au-dessous duquel le consommateur est protégé, de renforcer l'encadrement du crédit "revolving", d'interdire toute publicité sur les "réserves d'argent" les assimilant à une épargne. Il appelle les banques à une "plus grande attention" vis-à-vis de la clientèle fragile et rappelle l'obligation de "mise en garde" de la part du prêteur. En 2007, des banques ont été condamnées pour ce motif. Le micro-crédit et la médiation sont parmi les solutions mises en avant. ------------------------- CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL Paris, le 17 octobre 2007 LE SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS RAPPORT présenté au nom de la section des finances par Mme Pierrette Crosemarie, rapporteure SOMMAIRE INTRODUCTION I - APPROCHES ET DÉFINITIONS DU SURENDETTEMENT A - L’HISTORIQUE ET LE CONTEXTE DU SURENDETTEMENT 1. Le développement de l’offre de crédit et le traitement législatif du surendettement 2. L’endettement des ménages 3. Le surendettement : un phénomène social 4. Les chiffres du surendettement varient selon les définitions B - LA TYPOLOGIE 1. L’exploitation des données de l’enquête typologique de la Banque de France 2. Le surendettement dans les DOM, à Mayotte et Saint­Pierre­et­Miquelon 3. Le surendettement dans les pays européens C - RELATIVISER LE SURENDETTEMENT ACTIF PAR RAPPORT AU SURENDETTEMENT PASSIF : ÉVOLUTION DE LA PHILOSOPHIE ET DE LA DÉFINITION 1. L’évolution de la définition : du surendettement actif vers un surendettement passif 2. Une nouvelle approche II - TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT A - LA COMMISSION RESTE LA CLÉ D’ENTRÉE DANS LE DISPOSITIF 1. Information et dépôt du dossier 2. Rôle de la Commission 3. Recevabilité des dossiers 4. Orientation des dossiers recevables 5. Élaboration d’un plan conventionnel 6. Échec de la phase amiable 7. Orientation en procédure de rétablissement personnel (PRP) 8. Règlements amiables en Europe B - LE RÔLE DU JUGE 1. Les différentes phases de la procédure où le juge peut être saisi 2. Les difficultés 3. Quelques exemples étrangers de traitement judiciaire des dettes III - LA PRÉVENTION DU SURENDETTEMENT A - LE CADRE DE LA PRÉVENTION 1. Le volet législatif et réglementaire 2. Le dispositif institutionnel 3. Le médiateur bancaire 4. Les associations de consommateurs 5. L’action des collectivités locales B - LA FORMATION À LA GESTION DE BUDGET ET L’ACCOMPAGNEMENT DES PERSONNES 1. Les actions en direction de la jeunesse 2. Les travailleurs sociaux 3. Les associations 4. Les établissements bancaires et financiers C - LES FICHIERS 1. Les différents types de fichiers 2. Les termes du débat autour de l’instauration d’un fichier positif D - LE MICROCRÉDIT SOCIAL CONCLUSION LISTE DES SIGLES LISTE DES ILLUSTRATIONS ------------------------------- NOTE DE PRESENTATION DU CES SUJET : "LE SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS" La lutte contre la pauvreté et l’exclusion est une préoccupation majeure dont le Conseil économique et social s’est depuis plusieurs décennies fait l’écho, contribuant ainsi à l’instauration de politiques publiques en faveur des plus démunis. En 2006, au sein même de notre assemblée, le Médiateur de la République a lancé un appel à la mobilisation d’urgence des pouvoirs publics sur la question du surendettement, forme extrême d’un « malendettement » plus général dont est victime une large partie de la population qui, confrontée à un accident de la vie (chômage, divorce, maladie, décès etc.) n’a pu trouver une solution financière adaptée à sa situation. Le CES s’était à plusieurs reprises saisi de ce sujet, et l’avait aussi été par le Gouvernement en 2003 lors des débats préparatoires à la loi Borloo qui a complété le dispositif du traitement du surendettement par une nouvelle procédure dont l’esprit était d’offrir une réelle seconde chance à la personne surendettée. Trois ans après sa mise en oeuvre, force est de constater que la loi est appliquée de manière encore trop restrictive et que la procédure pourrait être améliorée et simplifiée. Quant au nombre de dossiers soumis aux commissions de surendettement, il croît régulièrement, reflétant le plus souvent des situations de précarité et de pauvreté où le recours au crédit est devenu un moyen de combler l’insuffisance structurelle des ressources. Le Conseil économique et social propose un certain nombre de pistes dont certaines relèvent de la procédure, d’autres de la prévention, notamment par la mobilisation et l’implication de l’ensemble des acteurs du dossier, dont les établissements bancaires et financiers. Dans le prolongement des travaux du Conseil de l’Europe, il espère que cet avis contribuera à favoriser l’inclusion financière des personnes les plus exposées. I - Agir pour prévenir le surendettement Qui ne s’est pas entendu proposer un jour un crédit simple, facile, gratuit, immédiatement disponible sans justification ? Autant d’allégations mensongères qui banalisent le contrat de crédit mais ouvre de faux espoirs à celles et ceux qui en ont besoin. C’est pourquoi le CES propose d’améliorer l’information et la protection économique du consommateur souscripteur d’un crédit, actions d’autant plus nécessaires que de nouvelles offres par Internet et téléphonie mobile se multiplient. 1. Améliorer l’efficacité du dispositif législatif et réglementaire Le CES rappelle son attachement au socle de garanties inscrites dans le code de la consommation qui doit constituer la base minimale d’harmonisation européenne. Il se prononce pour une réactualisation rapide et substantielle du seuil au dessous duquel s’appliquent les dispositions protectrices en matière de crédit à la consommation à 50 000 €. Le taux de l’usure, véritable garde fou , doit être maintenu. Le CES appelle également à une grande prudence dans l’utilisation des nouveaux types de crédits (hypothèque rechargeable, prêts viagers) sur lesquels les professionnels ont émis des réserves. Pour une information compréhensible par tous, un « cœur de contrat » mentionnant en termes lisibles et clairs les droits et les devoirs des contractants doit être remis à l’emprunteur. Faibles mensualités, accès facile, le crédit revolving incite les personnes en difficulté à y recourir pour les dépenses courantes ou pour rééquilibrer leur budget. Or, ce crédit cher précipite le surendettement. L’encadrement du revolving doit être renforcé et l ’attention du consommateur attirée sur son coût ainsi que sur les risques de « cavalerie » qu’il génère. La possibilité doit être offerte au consommateur de se faire retirer des mailing de relance et la résiliation automatique d’un contrat instaurant une ligne de crédit lorsque celle-ci n’a pas été utilisée depuis trois ans, doit devenir effective. Les démarchages à domicile et par téléphone doivent être interdits. Le CES reprend à son compte la proposition du CNC visant à interdire toute publicité sur les réserves d’argent les assimilant à une épargne ou à un complément de budget venant s’ajouter aux ressources de l’emprunteur lui permettant prétendument de mieux gérer son budget. Il rappelle que la publicité doit être loyale et informative. Les nombreuses infractions relevées par la DGCCRF appellent à un respect plus strict de la réglementation et à des condamnations dissuasives pour les contrevenants. Les nouveaux supports d’offres (Internet, portables etc.) doivent faire l’objet d’une attention particulière. 2. Les pratiques bancaires - Les relations banques-clients et l’implication de la profession dans le soutien de la clientèle en difficulté Une plus grande attention de la part des établissements bancaires vis à vis de la clientèle la plus fragile est recommandée, pour que ne lui soient pas proposés des produits dont elle n’a pas l’utilité et qu’elle ne fasse pas l’objet de surfacturation dans ses opérations courantes. De nouvelles relations entre les banques et leurs clients passent par des pratiques tarifaires différentes en cas d’incidents de paiement et par une information dans les conventions de compte sur les sommes insaisissables en cas de poursuites . En conformité avec la jurisprudence de la Cour de cassation, le CES rappelle l’obligation de « mise en garde » de la part du prêteur contre un endettement excessif. Les structures spécialisées dans l’accompagnement à la clientèle fragilisée doivent être développées. Sans demander que soit fixé un seuil d’endettement maximum pour tous, quel que soit le revenu résiduel, le CES recommande la prise en compte de ratios prudentiels comme critère d’attribution du crédit. Le CES se prononce en faveur d’une mutualisation entre banques pour que celles qui accueillent les personnes les plus modestes ne soient pas pénalisées. Le CES encourage les établissements financiers à améliorer leurs propres offres de « rachats de crédit » en prenant en compte la situation financière et familiale des clients . - Vers le prêt responsable et une meilleure prise en compte des risques Le CES encourage les professionnels à de bonnes pratiques en proposant à l’emprunteur le crédit le plus adapté à son besoin . Le CES estime que, dès la signature du contrat, une clause indiquant une possible renégociation en cas de difficultés graves soit intégrée. La souscription d’assurances (ex : perte d’emploi) permettrait la mutualisation des risques entre les emprunteurs. Le microcrédit social Le microcrédit social constitue une alternative et un vecteur d’insertion bancaire et économique. Le CES recommande le développement des expérimentations de microcrédit social, l’étude d’une labellisation à partir des « bonnes pratiques » mises en œuvre, un engagement plus important des différents acteurs. - Les procédures de médiation Le CES souhaite une meilleure information de la clientèle sur les procédures de médiation en matière bancaire et financière. Ces procédures pourraient être précisées et étendues, le comité de la médiation bancaire évaluant les pratiques diversifiées de la profession. Les dysfonctionnements repérés doivent conduire à des améliorations des pratiques qui peuvent se traduire dans des codes de bonne conduite . - La question des fichiers Pour délivrer le crédit le plus adapté, les banques et établissements financiers doivent pouvoir compter sur un Fichier des incidents de remboursement des crédits (FICP) performant, fonctionnant en temps réel . Comme la CNIL et de nombreux professionnels, le CES est très réservé sur l’instauration d’un fichier positif au regard de la disproportion entre la lourdeur du dispositif et son objectif de prévention du surendettement. 3. Actions générales d’information, de formation et d’accompagnement Ces actions doivent être engagées par les banques et les établissements financiers ( plaquettes d’information aux clients, formation des salariés sur les questions de surendettement), les services des collectivités locales et de l’État ( le CES souligne l’importance du rôle de la DGCCRF ), les travailleurs sociaux (dont le travail doit être mieux identifié et la formation approfondie). Le CES souhaite la mise en œuvre de la circulaire de 1990 recommandant que l’éducation à la consommation figure dans les programmes scolaires . L’école devrait également pouvoir relayer les initiatives des associations de consommateurs à l’égard de la jeunesse. La coordination des actions en faveur des personnes surendettées doit être assurée au niveau du département afin que les accompagnements proposés puissent trouver une efficacité maximale. Les personnels assurant l’accueil dans les centres des impôts et les trésoreries doivent être mieux formés aux procédures de remise gracieuse et aux voies d’exécution. II - Améliorer le traitement du surendettement A - ACCUEIL, RECEVABILITE, ORIENTATION L’information des personnes qui déposent un dossier doit être la plus complète et compréhensible possible, éclairante sur les droits et obligations de la personne car le dépôt d’un dossier n’interrompt ni les paiements dus ni les poursuites. Le CES rappelle l’importance de l’accueil des personnes et du maillage du territoire . Tout en comprenant le souci d’automatiser certaines taches dans le traitement du surendettement, il appelle l’attention sur les risques d’un travail sur listes ignorant des situations particulières. Il souhaite qu’un contact minimum avec le surendetté soit maintenu par les secrétariats des commissions . Le CES estime positif l’apport d’un juriste et d’un conseiller en économie sociale à l’instruction des dossiers et à la participation aux réunions des commissions. Il demande pour rendre cette participation effective que les moyens financiers soient dégagés pour assurer leur rémunération . Les procédures d’exécution devraient être automatiquement suspendues dès la décision de recevabilité du dossier par la commission, pour protéger la personne des créanciers indélicats. L’information sur les effets de cette suspension doit être assurée auprès des personnes surendettées comme des différents acteurs. B - LA PROCEDURE - Bonne foi, relevé d’office, nature des dettes et maintien dans le logement La procédure est réservée aux débiteurs de bonne foi : celle-ci doit être appréciée au moment du dépôt du dossier. La présence du juriste dans les commissions permet de vérifier les créances et les conditions de conclusion des contrats de crédit figurant au dossier. Lorsque les obligations légales n’ont pas été respectées, les commissions devraient pouvoir les relever d’office . Le CES rappelle que les créances envers le Trésor public (cantine scolaire) les hôpitaux et les CAF ne peuvent être qualifiées de dettes alimentaires ne pouvant être effacées. Les créances découlant de contrats nécessaires à la vie quotidienne doivent être considérées avec prudence car leur annulation peut paradoxalement conduire à davantage d’exclusion. Le maintien du débiteur dans son logement doit être un objectif prioritaire . Lorsqu’il est propriétaire, une étude complémentaire du dossier doit être menée afin de mieux cerner l’endettement. La vente de la résidence principale ne sera envisagée que si elle n’entraîne pas une détérioration de la situation financière du débiteur et si elle s’accompagne de mesures évitant la dégradation de la situation familiale. - La détermination des restes à vivre et l’appréciation de la capacité de remboursement Les restes à vivre sont souvent calculés d’une manière trop stricte, ils sont insuffisants lorsqu’une nouvelle difficulté intervient. Les minima sociaux ne peuvent constituer la seule référence pour des plans dont la durée peut atteindre dix années. Les règles de calcul doivent être adaptées aux différentes situations afin que les plans de redressement soient viables et pérennes . Le CES préconise que les délais attachés aux plans de redressement , en l’absence d’un bien immobilier, tendent vers une durée de 5 ans maximum . Il souhaiterait que, dans l’esprit d’une seconde chance , la capacité de remboursement devienne un critère essentiel de l’orientation en PRP . En effet, la succession de moratoires , parfois observée , n’est pas de nature à permettre un nouveau départ dans la vie . Lorsqu’il n’y a ni bien, ni revenu saisissables, le CES considère que la commission devrait pouvoir proposer au juge un effacement total des créances par une recommandation motivée dès que la recevabilité du dossier est acquise. - La Procédure de rétablissement personnel (PRP) Une pratique restrictive conduit à refuser le plus souvent le bénéfice de la procédure aux personnes jeunes avec ou sans qualification, quelle que soit leur situation familiale. Dans le respect de l’esprit de la loi Borloo instaurant une seconde chance, le CES souhaite que la PRP soit davantage proposée aux personnes en situation financière obérée quel que soit leur âge. Pour accélérer les procédures, la commission pourrait poursuive l’instruction du dossier de PRP lorsqu’il n’y a pas d’actif réalisable et transmettre au juge pour homologation les propositions d’effacement. Le CES recommande que cette possibilité soit expertisée. Dans le cadre actuel, le CES attend des propositions d’augmentation des moyens annoncés pour la justice une amélioration des conditions d’application de la phase judiciaire du traitement du surendettement . Les juges doivent en outre voir leurs pouvoirs accrus , en ayant la possibilité de relever d’office les moyens tirés du respect des dispositions protectrices du consommateur. Suivant une recommandation du rapport Canivet, le CES se prononce pour une modification de procédure permettant au juge d’ouvrir et de clore la procédure le même jour et par un même acte. C - COORDINATION ENTRE LES ACTEURS ET SUIVI SOCIAL Compte tenu de l’interpénétration des différentes phases de la procédure, de la complexité de celles ci, il apparaît au CES indispensable que des réunions de concertation se tiennent régulièrement entre les responsables des secrétariats des commissions et les juges pour tendre à l’harmonisation des pratiques et permettre une information fiable des justiciables. Enfin, la loi de 2003 a prévu un suivi social. Convaincu de l’efficacité d’un accompagnement respectueux de la personne, le CES demande que les moyens soient mis en œuvre pour le rendre effectif. ID: 40971 Author(s): SCR Publication date: 01/11/07     Rapport CES - Surendettement des particuliers (fr, oct 2007) (880908 Bytes) URL(s): Liens vers le rapport CES

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Created: 27/02/08. Last changed: 27/02/08.
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